学术前沿 基于全周期管理维度的现状底图底数体系及方法探索——以南京市为例

来源:本站日期:2022-10-02 浏览:3

  学术前沿 基于全周期管理维度的现状底图底数体系及方法探索——以南京市为例本文依托江苏省南京市国土空间总体规划,立足自然资源全周期管理,从各类业务对现状数据的需求出发,在土地利用年度调查的基础上,开展专项调查、细化调查、日常调查、实体空间调查等四方面工作,探索建立适应自然资源七大类管理业务需求的现状底图底数体系及方法

  土地利用现状调查是落实《土地管理法》建立土地调查制度、土地统计制度要求的重要保障。2020年,自然资源部印发的《自然资源调查监测体系构建总体方案》明确提出,构建自然资源调查监测体系,统一自然资源分类标准,依法组织开展自然资源调查监测评价。在这一方案的指引下,南京市规划和自然资源局立足实际,从研究自然资源全周期管理对现状数据供给的需求出发,以应用为导向,探索建立了适应全流程全要素自然资源管理业务的现状底图底数体系及方法。

  一是兼顾真实性和合理合法性的现状数据。五级三类的国土空间规划编制需要在充分考虑用地权益的前提下,合理配置空间资源,兼顾数据的真实性与合理合法性。

  二是以用地用海分类为基础细化的现状数据。2020年11月,自然资源部印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》,明确统一国土调查、统计和规划分类标准,将国土空间用地用海类型划分为24个一级类、106个二级类及39个三级类。目前,土地利用年度变更调查分为13个一级类及73个二级类,二者存在差异。同时,不同规划对用地分类深度的需求不同,总体规划原则上以一级类为主,可细分至二级类;详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划,原则上使用二级类和三级类。目前的现状数据需要开展地类“一对多”“多对一”等细分或归并。如,“三调”分类中农村道路对应用地用海分类中村道用地和田间道两类用地,未来在村庄规划编制等工作中,需要对农村道路进行细化调查。

  三是不同调查精度的现状数据。总体规划编制层面对现状数据的需求一般为1∶5000,基本与“三调”调查精度一致;详细规划编制层面对现状数据的需求一般为1∶500或1∶1000。

  近期,自然资源部办公厅印发的《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》明确,2022年4月15日起,在建设用地审查报批工作中启用“三调”成果,并要求对“三调”中的建设用地,根据其来源合法性进行分类处理;对“三调”中的耕地,结合占补平衡情况进行分类处理。其核心是要解决建设用地来源是否合法的问题。为了适应建设用地报批需求,要在“三调”数据之外,另行补充管理数据、历史上“二调”甚至“一调”现状数据等,进一步核实确定地类合法性。

  一是细化的专项现状数据。我国大多数南方地区水系发达、河网密集,沟渠、坑塘水面是实施土地开发复垦整理的重要地类来源。因此,在开展国土空间综合整治中,需要对沟渠、坑塘水面进行现状细化调查,补充用地功能、深度、水系连通性等情况,进而综合分析整治潜力。

  二是涵盖全要素的专项现状数据支撑。自然资源部门履行“两统一”职责,首要摸清的就是资源家底情况,需要开展全域全要素自然资源现状数据建设。

  一是现势性更强的实时现状数据。执法监督不限于年度监督,自然资源部每月下发土地变化图斑,省级自然资源部门实时下发土地变化图斑。为适应这一工作要求,需要开展日常土地利用现状调查,提高数据现势性。

  二是准确反映城镇实体空间特征的现状数据。城市体检评估将城区范围、镇区范围作为多项城镇功能指标统计的地域划分依据,采用的理想现状数据是从实际城镇化发展角度,因此需要科学界定空间维度上的城、镇、村相关用地,准确反映城镇实体空间特征的底图底数。

  一是结合新一轮国土空间总体规划编制,为准确反映各类已审批土地的权益信息,南京市规划和自然资源局通过综合梳理用地报批、土地供应、不动产登记、矿业权登记、执法督察等各类信息,经统一标准及建库,于2021年形成涵盖自然资源部门全流程七大业务板块的用地审批数据“一张图”。在此基础上,对年度调查成果中已审批未建设用地和未审批已建设用地进行合理、合法衔接转换。

  其中,已审批未建设用地的转换包括已完成农转用手续、已办理供地手续、已办理不动产登记手续、已办理矿业权登记手续等用地,对上述用地核实审批及规划用途后进行衔接转换。而未审批已建设用地情况则较为复杂,涉及历史遗留问题、“二调”与“三调”调查规则差异、调查精度差异、用地审批与现状调查差异等实际情况。为全面厘清上述问题,南京市规划和自然资源局开展了全面详实的分类细化校核工作,共细分16类具体情形。如“二调”与“三调”时点图斑影像一致无变化,但“二调”中将图斑认定为农村道路,而“三调”中将图斑认定为公路用地,导致被纳入未审批已建设用地等,从中精准识别出“伪”新增建设用地和真正的未批先建用地。

  二是正在组织开展年度“林草湿”等自然资源调查监测工作。以年度调查为底图,在林地、草地、湿地的二级地类基础上统一制作调查监测底图,形成年度调查监测本底。在此基础上,构建林草湿调查监测统一抽样框架,开展样地调查,获取自然资源的储量、质量、结构及其变化数据,形成年度调查监测成果,实现年度调查从过往聚焦建设用地与农用地变化,拓展至山水林田湖草全要素自然资源监测的目标。

  南京土地利用现状“一套图”编制以反映土地利用现状为原则,以满足规划和自然资源管理需求为导向,以大比例尺地形图为基础,参考影像图、“三调”成果、管理数据等其他相关信息,建立“1+X”的数据结构(1为土地利用现状图,X为多个专题数据),将当前调查所遵循的分类标准尽快推进到用地用海分类、利用基础测绘成果提升调查成果精度、利用各类管理成果校核用地分类准度、建立日常更新机制以保持调查成果现势性,从而实现构建统一口径、覆盖全域、拓扑严格、及时更新的全市土地利用成果体系的目标(图1)。该项工作在制定技术规则的基础上,以栖霞区为试点开展应用,已于近期形成了试点成果。

  一是建立南京国土空间用地分类标准,并将“三调”分类转换到国土空间用地分类。在充分衔接落实我国关于用地用海分类要求的基础上,承上启下,为满足用地分类在地方应用过程中的差异化、精细化需求,结合南京城乡发展和规划管理实际,深化细化形成适应地方需求的《南京市国土空间调查、规划、用途管制用地分类(试行)》。如在城镇住宅用地含一类城镇住宅用地、二类城镇住宅用地和三类城镇住宅用地等三个三级类的基础上,补充其他城镇住宅用地三级类。该类用地单独占地,具有特定用途,同时将该类用地细分为学生公寓用地、老年公寓用地和单身职工公寓用地等三个四级类。目前该分类研究工作已完成,正在开展意见征求,下一步将正式出台相关文件。

  二是利用基础测绘成果提升调查成果精度。在“三调”成果的基础上,根据参照数据的优先级,优先采用1∶500、1∶1000等大比例尺地形图,参考地形图的定界要素(具有隔离功能的要素,包括自然的和人工的)确定地块边界。无定界要素的,以建筑物的基底外边界并结合最新遥感影像或权属界线(或供地红线)确定地块边界,并以实际利用现状确定用地分类。据此形成的土地利用现状图精度与所参照的地形图保持一致。

  三是利用各类管理成果校核用地分类准度。土地利用现状的判读是以实地利用现状为准,因此可综合利用规划及自然资源管理数据(如规划用途、权属信息等)进行判定,校核用地分类准度。若通过地形图、管理信息仍不能准确判定用地情况的,补充开展外业详细调查。若实地现状与地形图明显不一致的,参照最新影像图编制,在地形图更新后反馈更新所涉用地图斑。

  目前,南京正在建立现状数据成果体系和日常更新机制。已形成涵盖用地图斑、属性标记、工作层、管理数据信息的数据成果体系,支撑各类专题数据的表达。同时,对现状土地利用状况开展日常调查,以季度为单位,及时更新数据成果,提高数据现势性。

  以年度变更调查为基础,将地类201、201A作为城区实体地域划定初始范围,将地类202、202A作为镇区实体地域划定初始范围。根据自然资源部关于城区、镇区范围确定的相关规程,经缓冲迭代、图斑地判别、连接条件判断、特殊情况判断等综合分析后,南京已形成2020年、2021年两个年度的城镇实体地域,可从空间维度上准确判别城镇化地区与用地,应用于每年开展的城区、镇区范围划定和城市体检评估,并及时反馈至下一年度变更调查,以优化更新现状用地的城镇村属性标注,实现年度变更调查成果对各类用地承担城镇化功能的精准识别与判断。

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